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临港弘博新能源2018年政策报告及2019年政策预期

 
 
 
 
前言
 
 
 
 

“岁月不居,时节如流”。

经历2018年的磨砺与锻造之后,光伏行业的发展步伐走的愈加坚实稳健,2019光伏行业或将迈入新的发展期。 

 

2018年政策报告
 

关键词1:531新政

    5月31日,国家发改委、财政部、国家能源局三部委联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》,《通知》明确规定,降低光伏补贴,全电量度电补贴标准降低0.05元;规范分布式光伏发展,2018年分布式光伏的装机规模控制在10GW。降补贴、限规模……,一纸文件为上半年爆发式增长的分布式光伏踩下了“急刹车”,也给予高速发展的光伏行业重重一击。

    《通知》下发后的第六天(6月6日),国家能源局新能源司与光伏行业协会部分企业代表进行座谈。国家能源局方面强调,发展光伏的方向是坚定不移的,国家对光伏产业的支持是毫不动摇的。此次出台文件目的就是适应光伏行业发展实际,促进我国光伏行业提质增效,实现高质量发展、可持续发展。

    

    而后在6月11日,国家发改委、国家能源局联合召开新闻发布会,对该政策文件出台的背景及细则进行了解读。相关领导对该《通知》出台背景进行总结回复:一是有利于缓解财政补贴压力;二是有利于解决消纳问题;三是有利于激发企业发展内生动力;四是有利于促进地方降低非技术成本,改善营商环境。此外,该发布会也提出了未来光伏几大工作方向,包括抓紧研究光伏发电市场化时间表路线图、抓紧可再生能源电力配额制度的落地实施、多措并举扩大消纳,进一步减少弃光限电等等。

    该《通知》的出台让光伏企业生存发展遭受政策、市场的多重压力,这一业界焦点问题引起了诸多光伏头部企业家代表的高度重视,在7月18日召开的“2018光伏领袖峰会·黄山光伏大会二十年纪念论坛”上,企业家代表就此话题进行深度探究。

 点评:

    531新政可谓是2018年光伏企业遇到的一个大“坎”,它的出台改变了光伏行业的部分发展预期,如何让全社会的参与主体有可靠、信得过的预期,成为光伏行业亟待解决的问题。总体看来,今年行业危机对光伏市场所带来的影响稍微好于2008年、2011年经历的行业危机,其主要原因也是由于光伏企业自身努力的结果,对于整个行业曲线发展的规律有了更清晰的认识,掌握并积累了一定的应对措施。在全球可再生能源正在逐渐取代化石能源的发展态势下,光伏行业也会朝着更为广阔的空间发展。

对我司的影响:

    531政策出台后,对我司甄选项目方面加强了对项目的开发品质,所有项目必须严格控制好项目成本;随之而来也让我司积极朝风散式风电、储能等新业务领域拓展。

关键词2:无补贴光伏项目

    2018年9月13日,国家能源局综合司下发了《关于加快推进风电、光伏发电平价上网有关工作的通知》的征求意见稿。该文件指出,各地区要认真总结本地区风电、光伏发电开发建设经验,结合资源、消纳和新技术应用等条件,组织开展平价上网和无补贴风电、光伏发电项目建设,并明确国家能源局不再对此类项目实施年度建设规模管理。

    而在该征求意见稿下发前,8月30日国家能源局综合司发布的《关于无需国家补贴光伏发电项目建设有关事项的函》中,批准了山东东营河口区开展光伏发电市场化交易试点工作。这一全国首个市场化交易无补贴光伏项目成为业内关注焦点,其标志着光伏产业平价上网时代的正式来临。

    据国际能源网/光伏头条关注,虽然国家批复适用于所有省份,但是在无补贴项目的具体实施建设中还需要因地制宜,光伏无补贴项目最终要走向市场化交易,政府的支持是最大的助推力。建议给予光伏技术进步、创新产品良好的市场空间,以便能够尽快实现平价上网。

点评:

    在当前光伏行业大环境下,补贴退坡已经是大势所趋,不可逆行。过去,我国光伏产业对补贴的依赖程度较大,加之光伏企业产能扩张速度远超预期,西北地区弃光现象又屡屡发生,给行业健康可持续发展留下了一定的隐患。就财政补贴而言,据数据统计显示,截至2017年底可再生能源的补贴拖欠额度已经超过1000亿元,其中光伏补贴拖欠高达455亿元,拖欠时间周期或达两三年。财政补贴缺口持续扩大,已经成为制约光伏产业发展的一大突出问题。

    为缓解财政补贴压力,解决光伏发电消纳问题,去补贴、降规模就成为政策制定者的必然选择。而推广无补贴的光伏项目,有利于促进行业降低度电成本,有利于推动光伏产业加快进入“无补贴时代”,早日实现平价上网。同时,也能够激发企业发展内生动力,提高自身竞争力,推动光伏产业整体向高质量发展,构建健康良好的行业新生态。

对我司的影响:

    目前因无补贴导致我司项目收益率低下,如此高压下未来需持续降本才能达到收益率要求,如若未来隔墙售电政策正式开放,我司需积极面对新模式的创新,寻求新的出入。 

关键词3:分散式风电

    沉寂已久的分散式风电在2018年迎来转机。2018年4月,国家能源局正式下发《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》,明确分散式风电接入电压等级、消纳范围、审批管理方式、金融支持方案等,完善分散式风电的管理流程和工作机制,为分散式风电的发展打通了政策壁垒。

    针对此前被行业诟病的审批流程繁琐的问题,该《办法》首开“核准承诺制”先河。“核准承诺制”是典型的事后监管,从事前审批到事后监管是国内项目核准的重大进步。这意味着政府职能从管理项目向提供服务转变,将项目开发经营权真正交还给企业。与核准制相比,“核准承诺制”的实施将使分散式风电项目核准所需要的流程、时间大幅缩减。

    长期以来,分散式风电发展主要受制于两方面因素:

    ① 我国风电开发起步于“三北”地区,大型风电开发企业习惯于通过大规模投资进行集中式开发,单个分散式风电项目的规模小,投资成效相对较低,企业的积极性不高;

    ②  分散式风电项目还在沿用集中式开发的审批要求和流程,导致效率低下,增加了前期成本。2018年初,我国分散式风电并网量不足全国风电并网总量的2%,远远低于欧洲。

点评:

    在政策加持下,分散式风电的热情被彻底激发。今年以来,地方纷纷出台分散式风电规划,企业加速布局落子。这一“蓝海”市场开始释放出潜能。一线主流光伏企业正加速转战分散式风电领域。天合光能、正泰新能源等光伏企业纷纷宣称,其分散式风电元年正式开启。民营资本和光伏新势力成为一股清流,带来新的商业模式和发展思路。     

    分散式风电不是集中式风电的小型化、微型化,而是意味着开发模式的巨大转变,也预示着更加细分化的产品时代正在到来。

关键词4:可再生能源配额制

    3月23日、9月13日、11月13日,围绕可再生电力配额制的实施及考核,国家能源局罕见地三征意见。2019年1月1日起,可再生能源配额考核拟正式实施,2019年度配额指标也将于2019年第一季度发布。

    对电力消费设定可再生能源配额,按省级行政区域确定配额指标,各省级人民政府承担配额落实责任,售电企业和电力用户协同承担配额义务,电网企业承担经营区配额实施责任,同时做好配额实施与电力交易衔接。各方权责明确划定,“配额制”呼之欲出。

    多轮意见征求,完成配额的主要方式逐步调整为实际消纳可再生能源电量,激励性指标的引入成为亮点;变“配额补偿金”为“依法依规予以处罚,将其列入不良信用记录,予以联合惩戒”,将配额的考核纳入电力市场信用评估系统,强化考核力度;交易机制不断简化,降低政策之间的交叉、重叠,为后续绿证交易实施细则的出台铺平道路。

点评:

    众所周知,配额制的重点激励对象是消费侧,各类售电公司及所有电力消费者共同履行可再生能源电力配额义务。与前两次征求意见稿相比,第三次意见稿提出了“激励性指标”的概念。文件指出,对各省级行政区域规定的应达到的最低可再生能源比重指标为约束性指标,按超过约束性指标10%确定激励性指标。

    同时,第三版征求意见稿提出,各市场主体可以向超额完成配额的市场主体购买其消纳的可再生能源电量,或者通过自愿认购绿证的方式,完成可再生能源配额。此外,多数地区2020年的可再生能源消纳配额目标没有较大变化,少部分地区有所调整。

    事实上,可再生能源电力配额制已经酝酿多年。经过三次征集意见修改和完善,配额制的最终实施方案已经接近尾声。因此,伴随着配额制的落地,无疑对包括光伏在内的可再生能源行业的发展,起到极大的鼓舞与推动作用。由于配额制能够加快可再生能源的市场化交易,使得光伏行业搭上电力市场化交易的快车,促进行业早日实现平价上网。

意义:

    去年11月份出台的意见函与前两版相比,其可再生能源交易机制进一步简化,减少了价格等不可预见性因素给用户和责任承担主体带来的过大压力,业内人士表示,意见函的亮点还有明确了超额完成约束性指标将予以鼓励,一些指标完成较好的省份可能期望大型可再生能源项目规划和布局上的倾斜,今后也会有更多的企业和个人参与到绿证交易中来。

 关键词5:分布式光伏&光伏扶贫

    今年4月18日,国家能源局下发关于征求光伏发电相关政策文件意见的函,要求针对《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》和《分布式光伏发电项目管理办法》两份文件征求意见。

    《意见稿》中提出,分布式光伏发电项目不纳入国家光伏发电规模管理,由各省(区、市)实施规模管理。各省能源主管部门会同发改、国土、环保、规划、价格等部门和电网企业制定本地区分布式光伏发电规划和年度建设计划,同时结合发展实际及时滚动修编。

    根据《意见稿》,不超过0.6万千瓦的小型分布式光伏设施可选择全部自用、余电上网(上网电量不超过50%)两种模式。不超过50千瓦的户用分布式光伏可选择全额上网、全部自用、余电上网三种运营模式。总装机规模大于0.6万千瓦但不超过2万千瓦的分布式光伏电站应采用全部自用的运营模式。

    《意见稿》提出,鼓励以市场竞争方式降低分布式光伏发电补贴标准,优先支持低于国家补贴标准的小型分布式光伏电站建设;鼓励分布式光伏上网电量参与市场化交易或碳市场等机制,通过市场方式提高经济性。

    其后,5月18日,国家能源局对外发布《进一步支持贫困地区能源发展助推脱贫攻坚行动方案(2018-2020年)的通知》。通知中强调,优先支持“三区三州”等深度贫困地区建设村级光伏电站,鼓励地方政府统筹建设资金,根据扶贫对象数量、分布及光伏发电建设条件,因地制宜实施光伏扶贫项目,鼓励采取农光、牧光、渔光等复合方式,以市场收益支持精准扶贫。

    在扶贫地区农村电网改造工作中,电网企业要优先推进光伏扶贫项目配套接网工程建设,制定合理的光伏扶贫项目并网运行和电量消纳方案,确保配套接网工程同步投入运行,光伏扶贫项目优先上网和全额收购,电网企业要加快光伏扶贫项目电网结算及补贴发放进度,切实增强群众获得感和满意度。

点评:

    近几年来,分布式光伏已经成为国家光伏政策重点扶持和推广应用的优先方向。而作为产业精准扶贫的一项创新举措,光伏扶贫在实施国家能源战略,打赢脱贫攻坚战中具有重要的意义。

    从政策方面来看,此次分布式光伏发电项目管理办法有两大改变:一是增加了项目管理的力度,以确保降低弃光率,包括要求地方政府出台指标管理、根据实际消纳状况控制指标给予、需具备电网方案才能推进指标等;二是降低补贴金额,包括重新定义分布式的发电上网模式、限制大型电站接受补贴的上网电量、鼓励竞价、鼓励非补贴电站等。

    同时,针对未来大于0.6万千瓦但不超过2万千瓦的分布式光伏项目,如果采用全部自用的上网模式,一方面可以促进电力就近消纳和市场化交易,避免弃光限电现象发生;另一方面也能减轻国家补贴压力。此外,在一定程度上也限制了工商业分布式光伏大规模发展。鉴于此,今后弃光问题严重的西北地区光伏发展将会受到一定遏制,而电力消纳能力较强的中东部地区的分布式光伏发展将会保持持续增长。

    从数据方面来看,国家能源局近日公布的2018年前三季度光伏建设运行情况的数据显示,前三季度我国光伏发电新增装机34.54GW,其中分布式光伏17.14GW,同比增长12%。数据显示,在光伏电站方面开始明显放缓,而在分布式方面仍然保持强劲增长。预计2019年新增光伏装机容量约为40GW,分布式光伏新增容量或达20GW。

    从整体上来看,由于近几年光伏行业快速发展,光伏企业纷纷扩大产能,导致产能过剩、产品和电站建设质量差、弃光率严重等问题层出不穷。一系列的问题的爆发,妨碍了光伏行业健康可持续发展,亟待国家政策积极引导和规范管理。为积极引导和鼓励行业健康发展,一系列国家政策的出台也就不足为奇了。 

关键词6:民企座谈会

    11月1日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在京主持召开民营企业座谈会并做重要讲话。此次座谈会是改革开放四十年以来,极为罕见的高层面民营企业座谈会。

    在民营企业座谈会上,10名来自新能源、环保、医药等不同行业的民营企业家代表先后发言,探讨行业形势、提出发展建议。此次,通威集团董事局主席刘汉元、正泰集团董事长南存辉、比亚迪董事长王传福、隆基股份董事长钟宝申、特变电工董事长张新5位企业家作为新能源产业民营企业代表受邀出席此次会议。

    作为新能源行业的代表,通威集团董事局主席刘汉元围绕光伏产业和能源转型进行了发言。他提到,清洁、可持续的光伏发电已成为未来新能源发展的主要选择。目前整个行业却面临着一些困难和问题:一是政策“急刹车”给行业带来危机,直陈“531新政”带来的行业系统性风险;二是非技术性因素如税费过高、补贴拖欠等推高了国内光伏发电成本;三是光伏产业发展规模政策难以满足我国能源转型的需要。

    在听取了刘汉元的汇报后,习近平总书记现场对新能源行业,有针对性地作出了重要指示和回应。习近平表示,十八大以来,中央提出了“五位一体”总体布局,提出必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念,提出了绿色发展。在党的十九大报告中也提出要推动能源转型,减少煤炭消费,坚定不移地推进清洁发展。同时,他指出,我国民营经济只能壮大、不能弱化,不仅不能“离场”,而且要走向更加广阔的舞台。

    本次民营企业座谈会所传递的中央精神,为中国民营经济的发展吃下了定心丸。在未来的中国能源革命中,以光伏为代表的新能源产业,将成为绿色先锋。

点评:

    本次民营企业座谈会,不仅重申了党中央毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济健康发展的坚定立场,还表达了对民营经济的一贯支持,分析了民营企业走出困境的信心所在,并为民营企业纾困开出了“药方”,提出了六个方面的重要政策举措,让民营企业从政策中增强“获得感”。积极鼓励民企拓展国际视野,增强创新能力和核心竞争力,争做具有全球竞争力的世界一流企业。这对于以民营企业为主的光伏产业而言,无疑是一大重磅利好。

    近几年来,得益于国家政府对新能源产业的重要支持,我国光伏产业的发展取得了举世瞩目的成就。太阳能光伏发电新增装机连续五年全球第一,累计装机规模连续三年位居全球第一。在国际上,中国光伏现已在产品制造、技术水平、生产能力、装机规模等方面实现了全方位的领先。换言之,光伏行业已经成为中国企业走出国门走向世界的又一张新的名片,同时多家光伏企业已经成为国际性的新能源巨头。

    本次座谈会为民营光伏企业增强了信心,也使得经历了一次寒冬的光伏产业一扫阴霾,迎来新一轮的曙光。

2019年政策预期
 

关键词1:光伏电价政策

    2018年11月2日,国家能源局组织召开关于太阳能发展“十三五”规划中期评估成果座谈会,商讨“十三五”光伏发电及光热发电等领域的发展规划目标的调整。会上,国家能源局主管领导对外释放了多利利好,其中之一就是加速出台2019年光伏行业政策,稳定市场预期。

    2019年光伏电价政策是其中重要政策之一。据了解,主管光伏电价政策的国家发改委价格司已于1月18日、1月22日连续两次组织召开了2019年光伏电价政策座谈会。这预示着业界翘首期盼的2019年光伏电价政策将很快出炉。

    据两次讨论会流出的政策草案显示,目前各方就三类地区地面电站标杆电价按0.4、0.45、0.55元/千瓦时执行这一框架基本无异议。同时,户用和工商业分布式补贴标准已提高到拟定区间0.15-0.18元/千瓦时和0.1-0.12元/千瓦时上限。

关键词2:2019年光伏电站建设指标

    “补贴可以下调,指标要多给一些。”这是两次电价政策讨论会上一些光伏企业代表发出的呼声。无可否认,与电价政策摆在同等重要地位的是2019年光伏电站建设指标额度。

    据了解,自2014年以来,光伏发电实行年度指导规模管理。当年1月14日,国家能源局制发了《国家能源局关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》,确定了当年的集中式电站和分布式电站装机规模。

    此后的2015年,国家能源局于3月16日下发《国家能源局关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》,确定当年全国新增光伏发电装机规模为17.80GW。

    相对2014、2015年年初下发方案,2016年的光伏发电建设方案略晚一些。据查询了解,这一年光伏发电建设实施方案的制发日期为2016年6月3日。

    对于2017、2018年的电站建设规模,国家能源局并未单独制订每年的装机目标,而是在2017年7月19日制发了《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》。据行业人士计算,2017-2020年领跑者+普通电站建设指标总计为86.5GW。

    截至2018年底,光伏电站装机量已达到170GW左右,提前两年完成“十三五”规划目标。2018年11月2日,国家能源局主管光伏的领导表态,要对“十三五”太阳能装机目标进行调整,有望调整为250-270GW左右。同时,国家能源局还表态光伏补贴还会持续到2022年。按照2014、2015年年初下发年度指标的惯例,2019年的光伏电站建设指标也很有可能在节后下发。 

关键词3:第八批可再生能源补贴目录申报

    谈到了电价政策、补贴指标,自然不少了补贴的发放。2018年6月11日,国家发改委、财政部、国家能源局联合下发《关于公布可再生能源电价附加资金补助目录(第七批)的通知》,为 2016年3月以前并网纳入国家规模管理的光伏电站发放补贴。

    鉴于光伏电站建设规模和补贴缺口不断扩大,光伏电站目录的录入的周期、补贴发放的时间跨度也在同步延长。据了解,第一、第二、第三批可再生能源补贴目录都是在2012年完成录入,第四批是2013年2月完成录入。2013年8月底之前并网的光伏电站所进入的第五批目录是在2014年8月完成录入。第六批目录直至两年后的2016年1月才启动、并于当年9月完成录入工作。《关于组织申报第七批可再生能源电价附加补助目录的通知》是在2017年3月13日下发,这到2018年6月15日补贴目录正式公开耗时15个月。按照2016年3月并网的项目纳入补贴算起,投建光伏电站的企业或个人至少需要2年零3个月才能拿到补贴。

    由此进一步计算,2016年4月以后并网纳入国家规模管理的光伏电站项目到2019年4月没拿到补贴时间将达到3年。值得一提的是,2016、2017、2018年均属于光伏装机大年,补贴拖欠时间太长对资金流有较强依赖性的光伏企业、投资方、业主来说是一个不小的考验。

    据报,有权威人士透露,我国第八批可再生能源补贴目录的申报工作已纳入工作日程。消息人士说,该目录或最早于2019年1月份开始申报。考虑到这一《通知》在春节前没有发布,故极有可能在2-3月份下发。 

关键词4:可再生能源配额制正式稿

    可再生能源配额制是事关系我国能源转型成败与否,决定光伏等可再生能源成长空间的一项“刚性”政策性文件。据悉,我国的可再生能源配额制已酝酿经年,各方更是望眼欲穿。

    过去的2018年,国家发改委、国家能源局等部委分别于3月23日、9月13日和11月15日发布了关于启动可再生能源配额征求意见稿。可是因各方分歧较大,一年“三易其稿”仍未见正式版出台。

    资深光伏人士张卫红表示,可再生能源配额制正式启动的时间比预期有所延后,正式意见稿应该在完善相关细则、以便能切实实施的基础上方能推出,该文件很有可能会在春节后正式发布。 

关键词5:分布式光伏发电项目管理办法

    2018年4月初,国家能源局发布《关于征求光伏发电相关政策文件意见的函》,对《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》和《分布式光伏发电项目管理办法》两个文件进行征求意见,要求各单位于2018年4月25日前书面反馈国家能源局新能源司。

    此前,国家能源局于2013年11月18日以能新能〔2013〕433号印发《分布式光伏发电项目管理暂行办法》,对分布式光伏发电进行了统筹规划。但迄今4年多的时间过去了,正式的《分布式光伏发电项目管理办法》仍未出台。这与当下分布式光伏规模不断壮大的现实,以及户用与工商业指标实施单独管理的业界呼声相左。

    不以规矩,无以成方圆。随着能源法制化建设的全面展开,不排除沉寂经年的《分布式光伏发电项目管理办法》将再次进入讨论、发布环节。 

关键词6:2019年能源工作指导意见

    2019年能源工作指导意见的政策影响力虽不如电价政策、电站指标、领跑者计划那么大,但文件中涉及到光伏部分内容却格外为业界所看重。同时,作为国家能源局局长章建华“施政”以来的首份年度能源发展行动纲领,这也是业界特别的关注点。

    2016年能源工作指导意见、2017年能源工作指导意见和2018年能源工作指导意见三则红头文件的制发日期分别为当年的3月22日、2月10日和2月26日。据此推算,2019年能源工作指导意见也将会很快与大家见面。 

后语:

    冬去春来又一年,再添新绿暖人间。“531新政”带来的寒冬期即将过去,配额制的利好也即将到来。作为未来可再生能源的主流方向,太阳能光伏行业必将迎来新的曙光。